廣東“官告民”引發關注,南鵬島何去何從?

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來源:廣東新聞頻道社會縱橫

問焦點、問真相、問冷暖,這里是《社會縱橫》,我是劉學。昨天,我給各位講述了水產養殖大戶李宗岑在1992年承包了陽江市第二大無人島----南鵬島,結果在25年之后,因如今的陽江市海陵島經濟開發區管委會不承認當年合同的有效性,而把李宗岑告上法庭的事情。官司打了五年,到現在沒有個最終的結果。這起“官民爭島”的背后,又有什么隱情呢?

海陵島管委會向法院提供了一本厚厚的文件,總結起來有關鍵的幾點:第一,海島的分包必須獲得縣級或以上政府的同意,而當初與李宗岑簽訂《造林承包合同》的海陵鎮人民政府行政級別不夠;第二,李宗岑在南鵬島上進行非法采礦,屬于嚴重違法行為。

看起來,海陵島管委會提出的幾個訴求點似乎也有一定道理,但事實上真的是這樣嗎?

一級律師廣東經綸律師事務所 蘇祖耀博士

這個合同是鎮政府簽沒錯

但是它江城區林業局是作為見證單位

還有給李宗岑生態林補助

這些都是政府批準的一種表現形式

據原海陵鎮副鎮長陳理成回憶,當年海陵鎮政府與李宗岑簽署《協議書》時,縣政府和區政府相關部門領導也是在場見證。

電話采訪 原海陵鎮副鎮長 陳理成

區里面有一個叫

江城區分管林業的有一個副書記叫吳華來

還有一個副區長陳典卓

當時的幾個領導

林業局的領導都去海島看過了

這是李宗岑提供的一張銀行轉賬記錄,上面的日期2017年3月22日,交易摘要是:補助。李宗岑告訴記者,他每年都會收到陽江市林業局和財政局發給他的生態林補助款,數額不等,今年的金額三萬五千多元。如果說這《協議書》沒有獲得政府的批準,難道林業局和財政局一直都是在違法發放補助款嗎?而且,既然一審法院已經判定合同無效,那么為何林業部門與財政部門仍然會發給他這筆補助款項呢?

李宗岑

因為那里沒有收益

我就靠現在政府三萬多塊的生態林補償款

說到非法采礦,李宗岑覺得這簡直是莫須有的罪名。據其提供的《陽江縣志》360頁中寫到,南鵬島的礦產資源早已枯竭。更何況,海陵鎮政府找他進行投資復綠,正是因為南鵬島之前被人為過度開采而成為廢棄荒島。老李覺得自己足足用了25年,才把它恢復成現在的模樣,卻反倒被指責是非法開采,實在是荒誕至極。在李宗岑心中,這場“官告民”的官司是道永遠過不去的坎。曾經的他因為相信政府的合同,堅持在南鵬島植樹造林。25年的時間里,李宗岑圓滿完成了海陵鎮政府交給他的綠化任務。眼看著25年的付出終于要得到回報時,沒想到這個時候,等待他的卻是一場突如其來的官司。

一級律師廣東經綸律師事務所 蘇祖耀博士

如果法院最終還是說合同無效

雖然說政府贏了

但是政府最終會失去公信力

我覺得對社會對國家都非常不利。

那么,作為原告方的海陵島經濟開發區管委會對此又是怎樣的態度呢?

海陵島經濟開發區管委會工作人員

能不能等開庭完以后,

結果是怎么樣

你們再過來了解情況

就在昨天下午,李宗岑與海陵島管委會參加了重審后的第三次庭。在法庭上,原告海陵島管委會的代理律師對于管委會出具的公文的真實性與合法性不做任何質疑??赏瑯邮钦块T簽字蓋章的合同,在20年后卻“失效”呢?政府的公信力何在?契約精神何在?此案曾引起國內民法學泰斗王家福、江平以及著名法學家王軼的關注,他們認為, “合同發包方以合同沒經縣級以上人民政府批準為由主張合同無效,違背誠實信用原則?!边@樣的行為,不僅會令政府喪失誠信和公信力,更是對社會法制秩序的挑戰。這場“官民爭島”的官司,接下來將會如何判決,我們將繼續關注。

附本案被告代理律師的代理詞:

尊敬的審判長、審判員:

原告陽江市海陵島經濟開發試驗區管理委員會(以下稱“原告管委會”)與被告李宗岑、第三人陽江市海洋與漁業局(以下稱“第三人海洋局”)關于確認合同無效糾紛一案,已經開庭審理,我們作為李宗岑的代理人,除在庭審過程發表的意見外,現根據有關事實和法律法規,提出如下代理意見,敬請垂注。

一、陽江市海陵島經濟開發試驗區管理委員會作為本案原告主體不適格

(一)原告海陵島管委會不是一級人民政府,海陵鎮人民政府被撤銷,原告也不能承繼原海陵鎮人民政府的權利義務。

《中華人民共和國憲法》第三十條規定:“中華人民共和國的行政區域劃分如下:(三)縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮?!焙A赕側嗣裾婪ㄐ惺灌l鎮一級人民政府相關職權。海陵島管委會是依據《廣東省經濟開發試驗區管理暫行規定》(以下稱“試驗區管理規定”)設立的,《試驗區管理規定》是廣東省人民政府頒布實施,其效力層級僅為地方規章,而地方規章無權設立人民政府?!对囼瀰^管理規定》第二條規定:“經濟開發試驗區是經省人民政府批準,在一些市、縣(含縣級市、區,下同)設立的經濟性區域。試驗區在市、縣人民政府領導下,為當地經濟學發展和改革開發試驗服務?!钡谖鍡l規定:“試驗區設立管理委員會(以下簡稱管委會),屬市、縣人民政府的派出機構,代表市、縣人民政府行使市、縣一級管理權限,對試驗區實行統一領導?!备鶕鲜鲆幷乱幎?,海陵島管委會為陽江市人民政府的派出機構,在我國行政機關序列中,從國務院到地方鄉鎮一級政府機構,并不包含經濟開發試驗區管理委員會,因此,無論從設立經濟開發試驗區的功能定位上而言,還是從法律法規的規定而言,經濟開發試驗區管理委員會都不是一級人民政府。如果海陵鎮人民政府被撤銷,其也無權承繼海陵鎮人民政府,其自已出具的《證明》稱“原海陵鎮人民政府已被撤銷,其權利與義務由海陵島經濟開發試驗區管理委員會承繼”,該說辭是沒有法律依據的。

(二)海陵島管委會不是《承包造林合同書》當事人,與本案沒有直接利害關系。

《中華人民共和國民事訴訟法》第108條規定:“起訴必須符合下列條件:(一)原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織;……”海陵島管委會不是《承包造林合同書》發包人,如前所述,即使海陵鎮人民政府被撤銷,其也不是該鄉鎮一級政府的承繼者,海陵島管委會與涉案承包合同沒有任何法律關系,與本案沒有直接利害關系,不具有本案原告的主體資格。

二、無論是《承包造林合同書》本身還是李宗岑提供的大量證據,均已充分證明《承包造林合同書》已獲得縣級人民政府同意。

(一)原海陵鎮人民政府是海陵島轄區基層政府,在簽署承包造林合同時對南鵬島有管理權。植樹造林、綠化祖國是我國一項基本國策,落實海陵島區域包括南鵬島綠化造林、沿海防護林造林等工作是原海陵鎮人民政府法定工作職責。

依據《陽江縣志》、《陽江市志》的記載可證明:海陵島基層人民政府無論其名稱如何變遷(從區-鄉-人民公社-區-鎮),轄區內的南鵬島始終歸屬海陵島鎮(鄉)政府管理管轄。1992年與李宗岑簽訂承包造林合同時,海陵鎮人民政府作為該區域一級人民政府對南鵬島具有管轄權。根據第三人海洋局提交的證據四,該份文件證明南鵬島在2004年方才歸屬陽江市人民政府直接管理,也就是說,在此之前一直由基層人民政府(即原海陵鎮人民政府)管理南鵬列島,其具有簽署承包造林合同的主體資格。

(二)《承包造林合同書》上江城區林業局簽字蓋章的見證行為代表江城區人民政府(縣級)同意簽署承包合同,并認可合同合法有效。

我國《森林法》第10條規定:“國務院林業主管部門主管全國林業工作??h級以上地方人民政府林業主管部門,主管本地區的林業工作。鄉級人民政府設專職或者兼職人員負責林業工作?!笨h級政府的一些職能是由各局、委分工負責的,例如建設規劃工作由規劃局負責,國土管理由國土局負責,林業工作由林業局負責等等。各局、委的職權是該級政府職權的有機組成部分,各局、委的職權構成該級政府的職權。江城區林業局是江城區政府(縣級)專門主管林業工作的職能部門,在關于林地使用、植樹造林這些工作,其行為即代表其所屬人民政府行使職權,其法定職權的行使,便等同于其所屬人民政府行使職權?!吨腥A人民共和國土地管理法》第11條第4款也明確規定:“確認林地、草原的所有權或者使用權,確認水面、灘涂的養殖使用權,分別依照《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國草原法》和《中華人民共和國漁業法》的有關規定辦理?!苯Y合《土地管理法》和《森林法》這兩部法律,關于國有荒山、荒地、荒灘從事林業開發用途的,縣級以上人民政府林業主管部門的批準同意行為即等同于該級人民政府的同意。

本案中,海陵鎮人民政府與李宗岑之間簽訂的合同名稱即為《承包造林合同書》,合同內容主要是關于造林種果,附帶其他副業,合同內容與江城區林業局行政職責及其主管內容相符合。江城區林業局不僅是《承包造林合同書》起草者,也是該合同見證人,基于政府賦予江城區林業局的行政職責,其對原海陵鎮政府與李宗岑簽署承包造林合同的見證行為屬于其履行工作職責行為,該見證行為于情、于理、于法都是有效的;李宗岑作為一介普通百姓當然有理由相信他們是在獲得江城區人民政府同意的情況下簽署合同并對合同進行見證,他們的行為也代表了政府部門在簽署合同時應有的公信力。而所謂政府批準,實質是指政府對該行為的認可或準許或同意,江城區林業局在合同上簽字蓋章,顯然表明其對合同內容認可、準許和同意,否則其不會簽字蓋章。故絕不可以 “見證”二字便否定有“批準”的效力。甚至見證比批準還更進一步,因為見證行為參與了合同的簽訂過程。

我國民商法泰斗王家福教授、江平教授和著名法學家王軼教授在對本案進行論證后認為:江城區林業局是江城區人民政府的林業主管部門,代表區政府(縣級)主管本地區的林業工作,有權對與他人簽訂的承包造林合同進行審核同意。

(三)陽江市江城區農村承包合同辦理處的監證行為也是代表江城區政府(縣級)同意承包合同并認可合同合法有效。

陽江市江城區農村承包合同辦理處(以下稱“合同辦理處”)是江城區人民政府專門管理農村土地或國家所有的用于農業用途土地承包合同的審查監管部門,《承包造林合同書》簽署后在江城區農村承包合同辦理處進行了監證。

《中華人民共和國農村土地承包法》第二條規定:“本法所稱農村土地,是指農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用于農業的土地?!币罁鲜龇梢幎?,即使是國家所有土地,如果用于林業等農業用途,也屬《農村土地承包法》調整適用范圍?!冻邪炝趾贤瑫飞婕袄贸邪恋卦炝?、發展畜牧業、漁業等農業用途,該類合同當然屬于農村承包合同范疇。因此合同當事人到江城區農村承包合同管理處辦理監證,不僅不是錯誤將國家所有土地當農村土地發包,反而證明當事人在簽署合同時程序非常嚴謹,是依法依規進行的。監證是政府機構的認證行為,是對被監證行為真實性、有效性、合法性的認可,合同辦理處對承包造林合同的監證行為代表國家機關履行其法定的對該類合同真實性、合法性、有效性進行審查和監督,具有“批準”的效果!該監證行為不僅應當具有公信力,而且還具有公示效力。

王家福教授、江平教授和王軼教授在專家意見書中也認為:江城區農村承包合同辦理處是江城區人民政府專門管理農村土地或國家所有的用于農業用途土地承包合同的審查監管部門。江城區農村承包合同辦理處的監證行為也是代表江城區政府同意承包合同并認可合同合法有效。

(四)多年來政府向李宗岑發放生態林效益補償費用,證明了認可承包造林合同真實、合法、有效。

根據《廣東省生態公益林效益補償資金管理辦法》有關規定,領取政府發放的生態林損失性補償費,需要各級人民政府對領取人是否具有真實的、合法的、有效的領取資格進行嚴格審核,該項審核當然包括對領取人是否擁有合法的承包經營權的審核,如果對生態公益林不具有的合法的承包經營權,當然就不具有領取該款項的資格。在庭審時原告律師表示領取生態公益林補償金與是否認可承包經營權是兩個問題,這反映原告代理律師完全不了解領取該款項審核過程,信口雌黃,割裂兩者之間法定的邏輯關系?!稄V東省生態公益林效益補償資金管理辦法》第三條規定:“生態公益林效益補償資金使用對象包括: (一)補償對象。因劃定為省級生態公益林而禁止采伐林木造成經濟損失的林地經營者或林木所有者。3.依法簽訂了林地林木承包或租賃合同的,在合同期內,補償對象是承包者或租賃者;”依據上述規定,必須對承包造林合同真實性、合法性進行審核,獲得縣級人民政府及主管部門審核同意后才會上報給省級人民政府及主管部門最終審核認定。如果承包造林合同沒有獲得縣級人民政府批準同意,那么縣級人民政府及主管部門是不可能將合同繼續上報,李宗岑也不可能獲得領取生態林效益補償費資格。事實上,李宗岑早已經以南鵬島承包人身份獲得了該項補償費,這也證明《承包造林合同書》早已經獲得包括縣級人民政府在內的各級人民政府及相關部門的審核同意,承包人身份合法。

《廣東省生態公益林效益補償資金管理辦法》第四條規定:“ 生態公益林效益補償資金分為損失性補償和管護經費兩部分。(一)損失性補償:1.生態公益林效益補償資金總額的75%專項用于損失性補償。資金直接支付給本辦法第三條第(一)款所確定的補償對象?!笨梢?,生態公益林效益補償金的性質是損失性補償,非經營利益或利潤。原告在庭審時辯稱李宗岑獲得該款項已經獲得收益,這顯然是對該項款項發放性質的錯誤理解。

(五)李宗岑基于其承包人身份,對南鵬島旅游開發建設曾向陽江市人民政府提出建議,政府對此予以答復,根據其答復內容可以看出陽江市人民政府清楚南鵬島由李宗岑承包經營,對此持肯定態度,該份答復還反映出陽江市人民政府對李宗岑承包南鵬島沒有任何異議,證明李宗岑承包南鵬島獲得陽江市人民政府同意。

(六)在1996年航標站需在南鵬島上建設航標燈塔時,陽江市海陵島國土規劃分局作為陽江市專門管理土地的國家機關與建設單位、施工單位共同與李宗岑簽署協議書,該行為也證明海陵島國土規劃分局認可李宗岑對南鵬島具有合法的承包經營權!如果李宗岑對南鵬島沒有合法的承包經營權,其必然對李宗岑的承包行為提出異議。

1992年7月18日合同簽訂之后,得到了長達二十四年的履行,期間經歷了2004年南鵬列島變更至陽江市人民政府直接管理,由第三人海洋局負責落實海島保護與利用管理行政職責。原告管委會是于1992年5月成立的陽江市政府派出機構,即在承包造林合同簽訂之前就已經成立,其作為陽江市政府派駐海陵島的直屬政府機構,在承包合同履行二十年時間里,很清楚南鵬島承包給李宗岑的事實,其從未就合同提出過任何異議;第三人海洋局自2004年負責南鵬列島行使職權以來也從未就承包造林合同提出異議。該合同一直得到各方的遵守,履行情況良好。在長達二十年的時間里,海陵鎮上級政府(無論是江城區人民政府還是陽江市人民政府)及相關業務主管部門均未提出任何異議,這進一步強化了各級人民政府同意和認可該合同的效果,使合同當事人李宗岑產生了合理的、長期的信賴,李宗岑才會在二十年時間里不斷對南鵬島投入人力、資金,使南鵬島無論其環境還是生態均發生巨大的變化,此種信賴有助于經濟秩序的長期穩定和土地資源的有效利用,應當受到法律的保護。

王家福教授、江平教授和王軼教授在專家論證意見書中也認為:《承包造林合同書》簽訂后得到了長達二十多年的履行,區政府及相關政府部門的各種行為進一步強化了此種政府認可的效果。

三、依據承包造林合同前言內容及簽署合同的歷史背景,合同甲方(即原海陵鎮人民政府)簽署承包造林合同的目的是:在其不需要投入資金的情況下實現“發展林業生產、加快國土綠化達標、提高林業三大效益”之目的。李宗岑投入人力資金承包南鵬島造林,履行合同的結果是實現了南鵬島綠化造林達標,使南鵬島被納入省級生態自然保護區,承包造林合同甲方已經獲得且已經享有其所需對價,即甲方的合同目的已經實現。

國務院頒布的《關于1989--2000年全國造林綠化規劃綱要的批復》(1990年9月1日實施)(以下稱“造林綠化綱要”)指出:“植樹造林,綠化祖國是我國的一項基本國策?!鞑块T、各系統、各單位都高度重視林業,積極支持林業工作,積極投入植樹造林,按照造林綠化的統一規劃,認真完成各自的植樹造林任務,真正做到國家、集體、個人一起上,各行各業一起上,全社會辦林業,全民搞綠化?!仲Y源的消長,應作為考核縣領導政績的主要內容之一……省、地、縣、鄉、村層層建立責任制,并通過一定的形式確定下來,堅持定期考核,做到獎懲分明。特別要注意使任期目標具體化、定量化,以便組織落實和檢查考核。同時,要注意責任制的連續性和穩定性,不能因領導人的更迭而受到影響?!币虼?,各地區造林綠化工作是各級人民政府必須完成的重要工作,對南鵬島實施造林綠化是原海陵鎮人民政府必須落實的法定工作,該項綠化造林工作也是江城區林業局必須落實的法定工作。

在李宗岑承包之前,因南鵬島蘊藏鎢礦,除了在南鵬島上進行開挖采礦外,國家沒有對南鵬列島進行過任何整治或修復,是一個被掠奪性過度開挖開采、過度利用的孤島,島上除了開采廢棄的礦洞,幾乎沒有什么植被。南鵬島為遠離陸地的孤島,海上交通運輸極為不便,島上沒有像樣的碼頭,要在這樣一個沒有任何交通運輸設施、環境惡劣的孤島上落實綠化造林任務,該項工作之艱難、艱辛可想而知,需要長期人力、物力、財力投入,需要一筆巨大的資金,而當時政府拿不出一筆費用落實對南鵬島的綠化造林任務。

為落實《造林綠化綱要》,原海陵鎮人民政府和江城區林業局負責人找李宗岑協商,希望李宗岑能夠長期承包南鵬島從事植樹造林,并可以經營海水養殖、畜牧養殖等。李宗岑是在政府財政困難的情況下響應政府號召而簽署承包造林合同的,合同簽署后,李宗岑對南鵬島進行了大量人力、物力、財力的投入,使原本荒棄的小島變成綠樹叢蔭的美麗海島。李宗岑履行承包造林合同的結果不僅實現了南鵬島造林綠化造林目標,而且有力保護了南鵬島及周邊的生態環境,實現了良好的生態效益和社會效益。這是有目共睹的!

承包造林合同甲方在未投入任何資金的情況下實現對南鵬島的綠化造林工作,實現了“發展林業生產、加快國土綠化達標、提高林業三大效益”。這正是合同甲方所獲得的對價,且甲方已經實現其合同目的。

李宗岑以南鵬島造林承包人身份與一些單位簽署的合同,所獲得的款項均是對李宗岑種植植物的青苗及地上附著物補償,如李宗岑與陽江軍分區簽署的《補償協議》,約定“部隊訓練造成其島上養殖的部分牛、羊非正常死亡200余頭和人員轉移誤工補償,造成損失約40萬元,經甲方調查核實基本屬實。甲方給予乙方一次性補償人民幣捌萬元整?!边€有李宗岑與廣東移動通信有限責任公司陽江分公司、與聯通新時空移動通信有限公司陽江分公司、劉同飛等單位簽署的協議(這些單位在南鵬島上的行為均是基于其公共服務設施設備之需要),均表明補償是對樹木青苗的補償費及生產經營損失補償費,并非原告所稱李宗岑利用南鵬島土地獲利。

四、原告主張合同無效,僅提供唯一一份所謂《證明》,該文件依法不具有證明效力,不能作為認定本案事實的依據。

(一)出具《證明》的江城區人民政府與兩原告之間具有利害關系。

根據一審法院關于主體資格認定事實,原告是陽江市政府派出機構,第三人也是陽江市政府主管海洋與漁業等事務的機構,即原告雙方均屬于陽江市政府部門。根據原告證據{ }顯示,南鵬島自2004年3月份起屬陽江市直接管理,也就是說陽江市人民政府與本案合同所涉標的南鵬島具有直接利害關系。而且,陽江市人民政府是江城區人民政府直屬上級部門,具有直接的上下級行政領導關系,即江城區人民政府受陽江市人民政府直接領導。因此,江城區人民政府與兩原告之間明顯具有利害關系。

(二)該《證明》從形式上說屬于證人證言。

承包造林合同簽署于1992年7月份,時隔二十年之久,江城區人民政府出具該份《證明》的依據是什么?具體審查程序如何?是否詢問原具體經辦人員?如何認定江城區林業局的見證行為?如何認定江城區農村承包合同辦理處的監證行為?等等。沒有任何證據表明該份《證明》是經過正當程序作出,也沒有任何可支持其證明內容的其他文件,即《證明》所陳述的內容本身就缺乏證據支持。而且,該證明內容與江城區林業局的見證行為和江城區農村承包合同辦理處的監證行為這一列客觀事實相違背。

出具《證明》的主體雖然是江城區人民政府,但該《證明》并非政府公文,無論其形式還是內容僅屬政府內部之間的溝通文件,應屬于證據形式中的證人證言?!蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于民事訴訟證據的若干規定》第五十五條規定:“證人應當出庭作證,接受當事人的質詢?!币虼?,應當對該份《證明》進行實質審查,相關人員也沒有出庭作證,不能被采信。

(三)《證明》依法不具有證明力

《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》第六十五條規定:“審判人員對單一證據可以從下列方面進行審核認定:(四)證據的內容是否真實;(五)證人或者提供證據的人,與當事人有無利害關系?!钡诹艞l規定:“下列證據不能單獨作為認定案件事實的依據:(二)與一方當事人或者其代理人有利害關系的證人出具的證言;(五)無正當理由未出庭作證的證人證言?!痹鏇]有提供任何其他證據佐證或印證《證明》的內容,該《證明》是單獨的、唯一的,且出具該份文件的相關人員也未出庭作證,依據上述法律法規之規定,不能單獨作為認定事實的依據,這是民事訴訟證據規則最基本的原則。

王家福教授、江平教授和王軼教授在專家意見書中也認為:陽江市江城區人民政府2012年4月19日《關于確認南鵬島承包造林合同書未獲批準的復函》陽府函 [2012]19號系內部文件,江城區人民政府無權以其內部文件作為判斷合同效力的標準。況且《證明》中的內容與江城區林業局的見證行為、與江城區農村承包合同辦理處的監證行為等客觀事實不符。政府對承包合同的批準方式也并不限于會議批準這一形式。

五、《土地管理法》第十七條(2004年修正后《土地管理法》第四十條)之規定屬于“管理性規定”,不能成為認定合同無效的依據。即使《承包造林合同書》沒有獲得縣級人民政府同意,也不能據此認為無效(更何況如前所述,已得到同意?。?/p>

《中華人民共和國立法法》第八十三條規定:“同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章,特別規定與一般規定不一致的,適用特別規定;新的規定與舊的規定不一致的,適用新的規定?!?《民法通則》屬于民法中普通法,《合同法》屬于民法中特別法,且相較《民法通則》而言屬于新法,在法律適用時是特別法優于普通法,新法優于舊法,更何況李宗岑與原海陵鎮人民政府、江城區林業局之間的民事行為表現為簽署的《承包造林合同書》,所以應當適用《合同法》的有關規定。

《最高人民法院關于適用<中華人民共和國合同法>若干問題的解釋(二)》(以下稱“合同法解釋二”)第十四條明確規定:“合同法第五十二條第(五)項規定的‘強制性規定’,是指效力性強制性規定?!奔磸娭菩砸幏秴^別為“效力性規范”和“管理性規范”,只有違反“效力性強制性規范”的民事行為或合同,才應當無效。

《最高人民法院關于當前形勢下審理民商事合同糾紛案件若干問題的指導意見》(法發〔2009〕40號)規定“五、正確適用強制性規定,穩妥認定民商事合同效力”指出“15、正確理解、識別和適用合同法第五十二條第(五)項中的‘違反法律、行政法規的強制性規定’,關系到民商事合同的效力維護以及市場交易的安全和穩定。人民法院應當注意根據《合同法解釋(二)》第十四條之規定,注意區分效力性強制規定和管理性強制規定。違反效力性強制規定的,人民法院應當認定合同無效;違反管理性強制規定的,人民法院應當根據具體情形認定其效力?!?6、人民法院應當綜合法律法規的意旨,權衡相互沖突的權益,諸如權益的種類、交易安全以及其所規制的對象等,綜合認定強制性規定的類型。如果強制性規定規制的是當事人的“市場準入”資格而非某種類型的合同行為,或者規制的是某種合同的履行行為而非某類合同行為,人民法院對于此類合同效力的認定,應當慎重把握,必要時應當征求相關立法部門的意見或者請示上級人民法院?!?在審判實踐中,如果法院認定民事行為或者合同違反強制性規定的,必須明確具體適用的法律是屬于“效力性強制性規范”還是屬于“管理性強制性規范”,而不能簡單地僅以違反法律強制性規定為由而當然認定合同無效。

《土地管理法》(2004年修正)第四十條規定:“開發未確定使用權的國有荒山、荒地、荒灘從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產的,經縣級以上人民政府依法批準,可以確定給開發單位或個人長期使用?!?根據上述法律規定,開發未確定使用權的國有荒山、荒地、荒灘從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產這類行為是國家所鼓勵的,規定中的“……由縣級以上人民政府批準”所規制的是當事人“市場準入”資格,是政府基于其行政管理需要而做出的管理性規定,法律并沒有禁止承包造林這一行為,相反法律法規及國家政策對于承包造林行為是鼓勵的;原告在其《民事答辯狀》中陳述“……審批是行政機關根據相對人的申請,經過依法審查,采取‘批準’、‘同意’等方式,準予其從事特定活動、確認特定民事關系的行為?!彪m然李宗岑對于原告的答辯意見不同意,但是根據其關于“審批”的理解,可以看出原告就《土地管理法》第四十條(2004年修正)規定也理解為是一種規制當事人市場準入的資格,屬于管理性強制性規范;而且,法律并未規定違反該條的合同當然無效。因此,“由縣級以上人民政府批準”屬于管理性規范,不屬于效力性強制性規范!

王家福教授、江平教授和王軼教授在專家意見書中經過充分論證,認為:對于合同效力而言,1988年《土地管理法》第17條的規定不屬于效力性強制性規定。

六、《承包造林合同書》約定的承包期限70年符合法律法規的規定,是合法有效的約定。

《中華人民共和國農村土地承包法》第二條規定:“本法所稱農村土地,是指農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用于農業的土地?!奔础掇r村土地承包法》所規定的土地與我們平時所說農民集體所有的土地不是一個概念,《農村土地承包法》規定的農村土地,既包括農民集體所有的農業用地,也包括國家所有依法用于農業的土地,如林地。南鵬島為國家所有土地用于農業(林地),屬于《農村土地承包法》所稱的“農村土地”,適用《農村土地承包法》的有關規定。

《農村土地承包法》第二十條規定:“耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年;特殊林木的林地承包期,經國務院林業行政主管部門批準可以延長?!背邪炝趾贤_定南鵬島林地承包期為七十年符合上述法律規定?!掇r村土地承包法》第六十二條規定:“本法實施前已經按照國家有關農村土地承包的規定承包,包括承包期限長于本法規定的,本法實施后繼續有效,不得重新承包土地。未向承包方頒發土地承包經營權證或者林權證書等證書的,應當補發證書?!薄冻邪炝趾贤瑫吩凇掇r村土地承包法》頒布之前就已經簽訂,依據上述法律規定,即使超出法律規定的期限(事實上沒有超出法定期限),依據本條規定也是有效的。

2007年10月1日施行的《中華人民共和國物權法》第一百二十六條規定:“……林地的承包期為三十年至七十年;特殊林木的林地承包期,經國務院林業行政主管部門批準可以延長?!痹摲稍俅蚊鞔_對林地的承包期限可以為七十年。因此,《承包造林合同書》承包期限為七十年有充分的法律依據。

七、承包造林合同的簽署是合同各方當事人真實意思表示,內容符合國家基本國策、符合法律法規規章的有關規定,且已實際履行二十多年,合同履行結果符合國家利益和社會公共利益,實現了良好的社會效益和生態效益,根本不存在任何損害國家利益、社會公共利益之情形,應當依法予以保護。

(一)無論是法律還是行政法規、地方規章,對于承包合同的合法權益予以全方位的保護,《承包造林合同書》應受法律保護。

《承包造林合同書》是依據《造林綠化綱要》的要求,依據法律法規規章條例的有關規定,在公平、公開、平等的基礎上由政府部門與李宗岑簽署的一份民事合同,該合同確定了李宗岑對南鵬島具有合法的承包經營權。

《物權法》第一百二十五條規定:“土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利,有權從事種植業、林業、畜牧業等農業生產?!钡谝话俣邨l規定:“土地承包經營權自土地承包經營權合同生效時設立。 縣級以上人民政府應當向土地承包經營權人發放土地承包經營權證、林權證、草原使用權證,并登記造冊,確認土地承包經營權?!钡谝话偃粭l規定:“承包期內發包人不得收回承包地?!?/p>

《森林法》第七條規定 :“國家保護承包造林的集體和個人的合法權益,任何單位和個人不得侵犯承包造林的集體和個人依法享有的林木所有權和其他合法權益?!薄渡址▽嵤l例》第二十七條規定:“國家保護承包造林者依法享有的林木所有權和其他合法權益。未經發包方和承包方協商一致,不得隨意變更或者解除承包造林合同?!?/p>

《農村土地承包法》第二十二條規定:“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效時取得土地承包經營權?!钡诙臈l規定:“承包合同生效后,發包方不得因承辦人或者負責人的變動而變更或者解除,也不得因集體經濟組織的分立或者合并而變更或者解除?!?/p>

上述法律法規(未列舉完)明確規定承包合同自成立之日起生效,承包人自合同生效時取得土地承包經營權。因此,李宗岑對南鵬島的承包經營權應當依法受法律保護。

(二)南鵬島已經實際綠化造林,有條件進行進一步的開發利用,在此情況下原告“生出另起爐灶的心思,謀求另外的經濟開發規劃”,企圖以主張合同無效方式否認李宗岑承包經營權合法,其做法違背基本的誠實信用原則,已經造成極壞的影響。

20年前,廣東省開展的“五年消滅荒山,十年綠化廣東”行動,在此背景下,李宗岑簽訂了《承包造林合同書》。最近,根據黨中央、國務院關于大力加強生態文明建設的部署,廣東省委、省政府正式出臺了《關于全面推進新一輪綠化廣東大行動的決定》。省委書記胡春華強調“要切實加強對綠化廣東大行動的組織領導。各地黨委、政府要對本地區綠化工作全面負責。要用結果說話,分階段實施目標管理,嚴格考核獎罰。要采取多種形式,調動全社會參與造林綠化的積極性、主動性,形成上下協同、部門聯運、全社會參與綠化廣東大行支的強大合力?!钡?,原告和第三人卻與中央、省委、省政府的政策要求背道而馳,企圖否定一份履行了二十多年的利國利民的承包造林合同,企圖以權壓法,踐踏法律的尊嚴。

八、原告起訴《承包造林合同書》無效,其行為違反了民法“帝王原則”誠實信用原則。

(一)原告行為違背基本的誠實信用原則,該行為不應得到支持。

退一步說,即使原海陵鎮人民政府簽署承包造林合同須經上級人民政府批準而未取得批準(我們認為已經獲得批準?。?,辦理相關手續也是原海陵鎮人民政府的義務,如果原告是原海陵鎮人民政府承繼人,辦理相關手續也就是原告的義務?,F其以自己未辦理相關手續為理由主張合同無效,違反《合同法》第六條規定的“當事人行使權利、履行義務應當遵循誠實信用原則”,這是維護交易安全的基本原則!否則,原告可以在其不想繼續履行合同時,隨時利用所謂“未獲得批準”主張合同無效,那么合同是否有效完全處于不確定狀態,且控制權在原告,這對合同相對人來說是極不公平的。

最高法院《合同法解釋二》第八條規定:“依照法律、行政法規的規定經批準或者登記才能生效的合同成立后,有義務辦理申請批準或者申請登記等手續的一方當事人未按照法律規定或者合同約定辦理申請批準或者未申請登記的,屬于合同法第四十二條第(三)項規定的‘其他違背誠實信用原則的行為’,法院可以根據案件的具體情況和相對人的請求,判決相對人自己辦理有關手續;對方當事人對由此產生的費用和給相對人造成的實際損失,應當承擔損害賠償責任?!?/p>

王家福教授、江平教授和王軼教授也認為:合同發包方以合同沒經縣級以上人民政府批準為由主張合同無效違背誠實信用原則。

(二)原告如果有權承繼原海陵鎮人民政府在合同項下的權利義務(我方認為其作為本案主體不適格),其以合同“未獲得縣級人民政府批準”為由主張無效,是一種濫用訴權的行為,不應得到支持。

《最高人民法院關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第8條規定:“土地使用權人作為轉讓方與受讓方訂立土地使用權轉讓合同后,當事人一方以雙方之間未辦理土地使用權變更登記手續為由,請求確認合同無效的,不予支持?!痹撍痉ń忉屆鞔_了禁止惡意訴訟和惡意抗辯的規則?,F本案原告正是以其未獲得所謂某種批準手續為由,在不愿意繼續合同履行時主張合同無效,“如果這種合同無效的主張能夠成立,則將會縱容不法行為人從事違法行為的后果。這就是說,違法行為人完全可以為所欲為,從而使合同無效制度成為其追求某種不正當甚至違法利益的手段。完全違背了合同無效制度設立的目的和宗旨。如果認可其抗辯的,將會背離法律的價值取向,損害法律的權威性?!保ā稛o效合同的判斷標準》王利明著)

2016年8月召開的中央全面深化改革領導小組第二十七次會議審議通過的《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》第六項措施要求:“完善政府守信踐諾機制。大力推進法治政府和政務誠信建設,地方各級人民政府及有關部門要嚴格兌現向社會及行政相對人依法作出的政策承諾,認真履行在招商引資、政府與社會資本合作等活動中與投資主體依法簽訂的各類合同,不得以政府換屆、領導人員更替等理由違約毀約,確需改變政府承諾和合同約定的要嚴格依照法定程序進行,著力解決政府不依法行政、政府失信導致行政公權力侵害企業和公民產權等問題?!边@是法律的要求,也是黨中央的要求。

九、將陽江市海洋與漁業局列為本案第三人,沒有任何事實依據和法律依據。

《承包造林合同書》的法律性質是民事合同,雖然一方當事人是政府部門,但各方當事人應具有平等的權利義務責任。陽江市海洋與漁業局是在2004年才成立的行政機構,與《承包造林合同書》沒有任何民事法律關系,其不是合同當事人,與合同當事人不存在合同上的民事法律關系,對該合同不享有任何民事權益,更不可能享有獨立請求權,因此陽江市海洋與漁業局屬合同以外的、對合同不具有民事權益的案外人。而且,本案的案由系確認合同無效之訴,第三人訴請將“南鵬島交還”,屬物權請求權,其身份又是行政管理部門,即使受理其訴請,也應當通過行政訴訟途徑另案處理。第三人陽江市海洋與漁業局無論其身份、還是其訴請,均與本案是完全不同的兩個法律關系,不應當列入本案中處理。

李宗岑也一再強調,第三人陽江市海洋與漁業局在行使其行政管理權時并沒有因為南鵬島已承包給李宗岑而受到任何影響,其對南鵬島行使行政管理職權從來不存在任何障礙。況且,第三人陽江市海洋與漁業局對南鵬島行使的是行政管理權,對南鵬島并不享有物權,其提出的訴請是返還財產請求權,實屬荒謬!如果行政機關對其管理范圍就視同對管理范圍享有物權的話,豈不是陽江市政府對其管轄的整個陽江市行政區劃內土地享有物權?!廣東省政府對其管轄的整個廣東省行政區劃內土地享有物權?!這顯然很荒謬的?,F第三人將本案確認合同無效之法律關系與其物權請求權之法律關系相混淆,無論從事實方面、還是從法律關系方面均嚴重錯誤。

第三人海洋局是2004年后才成立的政府機構,其作為專門管理海島的行政機構,對在南鵬島上偶有發生的非法洗尾礦行為有法定的管理職責,李宗岑作為承包人,發現有人在島上非法洗尾礦時,已經叫看島人員及時予以阻止,也及時將相關情況報警,李宗岑已經盡到其應盡之義務。第三人海洋局或國土資源局等行政部門才是管理非法采礦、洗尾礦等行為的行政單位,他們卻并未積極地履行其管理職責,明顯不作為。在此次訴訟中,第三人海洋局居然還以此作為主張合同無效的理由,第三人海洋局似乎忘記了其本身的行政職能!更何況,曾經偶發的他人非法在島上洗尾礦行為與李宗岑沒有任何關系,更與合同的有效性沒有任何關聯性,不能成為主張合同無效的理由。

一審法院根據第三人的申請從陽江市國土資源局執法監察分局(以下稱“陽江國土資源執法局”)調取的材料,我方已經在庭審時發表了質證意見,陽江市國土資源執法局的調查與本案所爭議的確認合同是否有效,不存在法律上的關聯性。陽江國土資源執行局向幾位被詢問人的筆錄形成于2013年11月、12月份,距今已三年多時間,所謂的調查至今沒有任何定論。在陽江國土資源執法局向幾位曾經的看島人做了詢問筆錄后,這些看島人主動找到李宗岑,說國土部門找過他們做筆錄,但是他們根本沒有看筆錄內容就簽字了,他們要求再就相關事實做筆錄,我方根據他們的要求于2014年2月底分別向幾位看島人做了詢問筆錄,曾經在陽江國土部門做過筆錄的看島人表示,應當以這次筆錄所記錄內容為準。我方已經將詢問筆錄作為證據提交。

因此,李宗岑根本沒有參與所謂的南鵬島非法盜采礦產資源,也沒有任何違反行政法律法規之行為,反而多次向邊防公安等相關部門舉報有人在島上洗尾礦(島上的礦早已采挖枯竭),根據李宗岑的舉報,相關部門也曾經到南鵬島上對該等人員及機械設備進行清理,一些重型機械設備由于無法搬離至今仍滯留廢棄在島上,等等。李宗岑僅享有《承包造林合同書》所約定的民事權利,并不具有行政執法權,包括第三人海洋局在內的相關行政主管部門仍應當履行其對南鵬島的行政管理職責?!吨腥A人民共和國礦產資源法》第十九條 規定:“地方各級人民政府應當采取措施,維護本行政區域內的國有礦山企業和其他礦山企業礦區范圍內的正常秩序?!备螞r,有無人在島上采礦與本案關于《承包造林合同書》的效力問題沒有任何關聯性。

正如2013年月10日15的《南方都市報》社論“官民爭島:訴諸法律,又不僅事關法律”一文所述:“……應當說,圍繞南鵬島所產生的權屬爭議,涉及歷史、法律等多個方面,也有必要回溯彼時島嶼承包開發的來龍去脈。20年時間,同一座島嶼,之前是極盡全力推出去,現在卻是想盡辦法奪回來。上世紀90年代,中央向多級政府提出綠化要求,而地方財政卻對此無力支付、捉襟見肘,正是政府部門及其負責人的多方動員,才催生出李宗岑這樣一個‘造林功臣’。時過境遷之后,政府人事更迭、機構演變,政策規則的調整同時也應當而且必須有誠實信用的考量,盡最大可能尊重契約精神,以維護行政權力的公信力?!狈韶M可被強權綁架!

李宗岑懇請法院查清事實,以事實為依據,以法律為準繩,依法判決,駁回原告及第三人的全部訴訟請求。

被告:李宗岑

代理人:蘇祖耀、冉茜

二O一六年十一月八日

weinxin
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