指導案例130號:重慶市人民政府、重慶兩江志愿服務發展中心訴重慶藏金閣物業管理有限公司、重慶首旭環??萍?有限公司生態環境損害賠償、環境民事公益訴訟案相關報道

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  指導案例130號

重慶市人民政府、重慶兩江志愿服務發展中心

訴重慶藏金閣物業管理有限公司、重慶首旭環??萍?/strong>

有限公司生態環境損害賠償、環境民事公益訴訟案

(最高人民法院審判委員會討論通過 2019年12月26日發布)

  關鍵詞  民事/生態環境損害賠償訴訟/環境民事公益訴訟/

  委托排污/共同侵權/生態環境修復費用/虛擬治理

  成本法

  裁判要點

  1.取得排污許可證的企業,負有確保其排污處理設備正常運行且排放物達到國家和地方排放標準的法定義務,委托其他單位處理的,應當對受托單位履行監管義務;明知受托單位違法排污不予制止甚或提供便利的,應當對環境污染損害承擔連帶責任。

  2.污染者向水域排污造成生態環境損害,生態環境修復費用難以計算的,可以根據環境保護部門關于生態環境損害鑒定評估有關規定,采用虛擬治理成本法對損害后果進行量化,根據違法排污的污染物種類、排污量及污染源排他性等因素計算生態環境損害量化數額。

  相關法條

  《中華人民共和國侵權責任法》第8條

  基本案情

  重慶藏金閣電鍍工業園(又稱藏金閣電鍍工業中心)位于重慶市江北區港城工業園區內,是該工業園區內唯一的電鍍工業園,園區內有若干電鍍企業入駐。重慶藏金閣物業管理有限公司(以下簡稱藏金閣公司)為園區入駐企業提供物業管理服務,并負責處理企業產生的廢水。藏金閣公司領取了排放污染物許可證,并擁有廢水處理的設施設備。2013年12月5日,藏金閣公司與重慶首旭環??萍加邢薰荆ㄒ韵潞喎Q首旭公司)簽訂為期4年的《電鍍廢水處理委托運行承包管理運行協議》(以下簡稱《委托運行協議》),首旭公司承接藏金閣電鍍工業中心廢水處理項目,該電鍍工業中心的廢水由藏金閣公司交給首旭公司使用藏金閣公司所有的廢水處理設備進行處理。2016年4月21日,重慶市環境監察總隊執法人員在對藏金閣公司的廢水處理站進行現場檢查時,發現廢水處理站中兩個總鉻反應器和一個綜合反應器設施均未運行,生產廢水未經處理便排入外環境。2016年4月22日至26日期間,經執法人員采樣監測分析發現外排廢水重金屬超標,違法排放廢水總鉻濃度為55.5mg/L,總鋅濃度為2.85x102mg/L,總銅濃度為27.2mg/L,總鎳濃度為41mg/L,分別超過《電鍍污染物排放標準》(GB21900-2008)的規定標準54.5倍、189倍、53.4倍、81倍,對生態環境造成嚴重影響和損害。2016年5月4日,執法人員再次進行現場檢查,發現藏金閣廢水處理站1號綜合廢水調節池的含重金屬廢水通過池壁上的120mm口徑管網未經正常處理直接排放至外環境并流入港城園區市政管網再進入長江。經監測,1號池內滲漏的廢水中六價鉻濃度為6.10mg/L,總鉻濃度為10.9mg/L,分別超過國家標準29.5倍、9.9倍。從2014年9月1日至2016年5月5日違法排放廢水量共計145624噸。還查明,2014年8月,藏金閣公司將原廢酸收集池改造為1號綜合廢水調節池,傳送廢水也由地下管網改為高空管網作業。該池池壁上原有110mm和120mm口徑管網各一根,改造時只封閉了110mm口徑管網,而未封閉120mm口徑管網,該未封閉管網系埋于地下的暗管。首旭公司自2014年9月起,在明知池中有一根120mm管網可以連通外環境的情況下,仍然一直利用該管網將未經處理的含重金屬廢水直接排放至外環境。

  受重慶市人民政府委托,重慶市環境科學研究院對藏金閣公司和首旭公司違法排放超標廢水造成生態環境損害進行鑒定評估,并于2017年4月出具《鑒定評估報告書》。該評估報告載明:本事件污染行為明確,污染物遷移路徑合理,污染源與違法排放至外環境的廢水中污染物具有同源性,且污染源具有排他性。污染行為發生持續時間為2014年9月1日至2016年5月5日,違法排放廢水共計145624噸,其主要污染因子為六價鉻、總鉻、總鋅、總鎳等,對長江水體造成嚴重損害?!惰b定評估報告書》采用《生態環境損害鑒定評估技術指南總綱》《環境損害鑒定評估推薦方法(第Ⅱ版)》推薦的虛擬治理成本法對生態環境損害進行量化,按22元/噸的實際治理費用作為單位虛擬治理成本,再乘以違法排放廢水數量,計算出虛擬治理成本為320.3728萬元。違法排放廢水點為長江干流主城區段水域,適用功能類別屬Ⅲ類水體,根據虛擬治理成本法的“污染修復費用的確定原則”Ⅲ類水體的倍數范圍為虛擬治理成本的4.5-6倍,本次評估選取最低倍數4.5倍,最終評估出二被告違法排放廢水造成的生態環境污染損害量化數額為1441.6776萬元(即320.3728萬元×4.5=1441.6776萬元)。重慶市環境科學研究院是環境保護部《關于印發〈環境損害鑒定評估推薦機構名錄(第一批)〉的通知》中確認的鑒定評估機構。

  2016年6月30日,重慶市環境監察總隊以藏金閣公司從2014年9月1日至2016年5月5日通過1號綜合調節池內的120mm口徑管網將含重金屬廢水未經廢水處理站總排口便直接排入港城園區市政廢水管網進入長江為由,作出行政處罰決定,對藏金閣公司罰款580.72萬元。藏金閣公司不服申請行政復議,重慶市環境保護局作出維持行政處罰決定的復議決定。后藏金閣公司訴至重慶市渝北區人民法院,要求撤銷行政處罰決定和行政復議決定。重慶市渝北區人民法院于2017年2月28日作出(2016)渝0112行初324號行政判決,駁回藏金閣公司的訴訟請求。判決后,藏金閣公司未提起上訴,該判決發生法律效力。

  2016年11月28日,重慶市渝北區人民檢察院向重慶市渝北區人民法院提起公訴,指控首旭公司、程龍(首旭公司法定代表人)等構成污染環境罪,應依法追究刑事責任。重慶市渝北區人民法院于2016年12月29日作出(2016)渝0112刑初1615號刑事判決,判決首旭公司、程龍等人構成污染環境罪。判決后,未提起抗訴和上訴,該判決發生法律效力。

  裁判結果

  重慶市第一中級人民法院于2017年12月22日作出(2017)渝01民初773號民事判決:一、被告重慶藏金閣物業管理有限公司和被告重慶首旭環??萍加邢薰具B帶賠償生態環境修復費用1441.6776 萬元,于本判決生效后十日內交付至重慶市財政局專用賬戶,由原告重慶市人民政府及其指定的部門和原告重慶兩江志愿服務發展中心結合本區域生態環境損害情況用于開展替代修復;二、被告重慶藏金閣物業管理有限公司和被告重慶首旭環??萍加邢薰居诒九袥Q生效后十日內,在省級或以上媒體向社會公開賠禮道歉;三、被告重慶藏金閣物業管理有限公司和被告重慶首旭環??萍加邢薰驹诒九袥Q生效后十日內給付原告重慶市人民政府鑒定費5萬元,律師費19.8萬元;四、被告重慶藏金閣物業管理有限公司和被告重慶首旭環??萍加邢薰驹诒九袥Q生效后十日內給付原告重慶兩江志愿服務發展中心律師費8萬元;五、駁回原告重慶市人民政府和原告重慶兩江志愿服務發展中心其他訴訟請求。判決后,各方當事人在法定期限內均未提出上訴,判決發生法律效力。

  裁判理由

  法院生效裁判認為,重慶市人民政府依據《生態環境損害賠償制度改革試點方案》規定,有權提起生態環境損害賠償訴訟,重慶兩江志愿服務發展中心具備合法的環境公益訴訟主體資格,二原告基于不同的規定而享有各自的訴權,均應依法予以保護。鑒于兩案原告基于同一污染事實與相同被告提起訴訟,訴訟請求基本相同,故將兩案合并審理。

  本案的爭議焦點為:

  一、關于《鑒定評估報告書》認定的污染物種類、污染源排他性、違法排放廢水計量以及損害量化數額是否準確

  首先,關于《鑒定評估報告書》認定的污染物種類、污染源排他性和違法排放廢水計量是否準確的問題。污染物種類、污染源排他性及違法排放廢水計量均已被(2016)渝0112行初324號行政判決直接或者間接確認,本案中二被告并未提供相反證據來推翻原判決,故對《鑒定評估報告書》依據的上述環境污染事實予以確認。具體而言,一是關于污染物種類的問題。除了生效刑事判決所認定的總鉻和六價鉻之外,二被告違法排放的廢水中還含有重金屬物質如總鋅、總鎳等,該事實得到了江北區環境監測站、重慶市環境監測中心出具的環境監測報告以及(2016)渝0112行初324號生效行政判決的確認,也得到了首旭公司法定代表人程龍在調查詢問中的確認。二是關于污染源排他性的問題。二被告辯稱,江北區環境監測站出具的江環(監)字〔2016〕第JD009號分析報告單確定的取樣點W4、W6位置高于藏金閣廢水處理站,因而該兩處檢出污染物超標不可能由二被告的行為所致。由于被污染水域具有流動性的特征和自凈功能,水質得到一定程度的恢復,鑒定機構在鑒定時客觀上已無法再在廢水處理站周圍提取到違法排放廢水行為持續時所流出的廢水樣本,故只能依據環境行政執法部門在查處二被告違法行為時通過取樣所固定的違法排放廢水樣本進行鑒定。在對藏金閣廢水處理情況進行環保執法的過程中,先后在多個取樣點進行過數次監測取樣,除江環(監)字〔2016〕第JD009號分析報告單以外,江北區環境監測站與重慶市環境監測中心還出具了數份監測報告,重慶市環境監察總隊的行政處罰決定和重慶市環境保護局的復議決定是在對上述監測報告進行綜合評定的基礎上作出的,并非單獨依據其中一份分析報告書或者監測報告作出。環保部門在整個行政執法包括取樣等前期執法過程中,其行為的合法性和合理性已經得到了生效行政判決的確認。同時,上述監測分析結果顯示廢水中的污染物系電鍍行業排放的重金屬廢水,在案證據證實涉案區域唯有藏金閣一家電鍍工業園,而且環境監測結果與藏金閣廢水處理站違法排放廢水種類一致,以上事實證明上述取水點排出的廢水來源僅可能來自于藏金閣廢水處理站,故可以認定污染物來源具有排他性。三是關于違法排污計量的問題。根據生效刑事判決和行政判決的確認,并結合行政執法過程中的調查詢問筆錄,可以認定鉻調節池的廢水進入1號綜合廢水調節池,利用1號池安裝的120mm口徑管網將含重金屬的廢水直接排入外環境并進入市政管網這一基本事實。經庭審查明,《鑒定評估報告書》綜合證據,采用用水總量減去消耗量、污泥含水量、在線排水量、節假日排水量的方式計算出違法排放廢水量,其所依據的證據和事實或者已得到被告方認可或生效判決確認,或者相關行政行為已通過行政訴訟程序的合法性審查,其所采用的計量方法具有科學性和合理性。綜上,藏金閣公司和首旭公司提出的污染物種類、違法排放廢水量和污染源排他性認定有誤的異議不能成立。

  其次,關于《鑒定評估報告書》認定的損害量化數額是否準確的問題。原告方委托重慶市環境科學研究院就本案的生態環境損害進行鑒定評估并出具了《鑒定評估報告書》,該報告確定二被告違法排污造成的生態環境損害量化數額為1441.6776萬元。經查,重慶市環境科學研究院是環境保護部《關于印發〈環境損害鑒定評估推薦機構名錄(第一批)〉的通知》中確立的鑒定評估機構,委托其進行本案的生態環境損害鑒定評估符合司法解釋之規定,其具備相應鑒定資格。根據環境保護部組織制定的《生態環境損害鑒定評估技術指南總綱》《環境損害鑒定評估推薦方法(第II版)》,鑒定評估可以采用虛擬治理成本法對事件造成的生態環境損害進行量化,量化結果可以作為生態環境損害賠償的依據。鑒于本案違法排污行為持續時間長、違法排放數量大,且長江水體處于流動狀態,難以直接計算生態環境修復費用,故《鑒定評估報告書》采用虛擬治理成本法對損害結果進行量化并無不當?!惰b定評估報告書》將22元/噸確定為單位實際治理費用,系根據重慶市環境監察總隊現場核查藏金閣公司財務憑證,并結合對藏金閣公司法定代表人孫啟良的調查詢問筆錄而確定?!惰b定評估報告書》根據《環境損害鑒定評估推薦方法(第Ⅱ版)》,Ⅲ類地表水污染修復費用的確定原則為虛擬治理成本的4.5-6倍,結合本案污染事實,取最小倍數即4.5倍計算得出損害量化數額為320.3728萬元×4.5=1441.6776萬元,亦無不當。

  綜上所述,《鑒定評估報告書》的鑒定機構和鑒定評估人資質合格,鑒定評估委托程序合法,鑒定評估項目負責人亦應法庭要求出庭接受質詢,鑒定評估所依據的事實有生效法律文書支撐,采用的計算方法和結論科學有據,故對《鑒定評估報告書》及所依據的相關證據予以采信。

  二、關于藏金閣公司與首旭公司是否構成共同侵權

  首旭公司是明知1號廢水調節池池壁上存在120mm口徑管網并故意利用其違法排污的直接實施主體,其理應對損害后果承擔賠償責任,對此應無疑義。本爭議焦點的核心問題在于如何評價藏金閣公司的行為,其與首旭公司是否構成共同侵權。法院認為,藏金閣公司與首旭公司構成共同侵權,應當承擔連帶責任。

  第一,我國實行排污許可制,該制度是國家對排污者進行有效管理的手段,取得排污許可證的企業即是排污單位,負有依法排污的義務,否則將承擔相應法律責任。藏金閣公司持有排污許可證,必須確保按照許可證的規定和要求排放。藏金閣公司以委托運行協議的形式將廢水處理交由專門從事環境治理業務(含工業廢水運營)的首旭公司作業,該行為并不為法律所禁止。但是,無論是自行排放還是委托他人排放,藏金閣公司都必須確保其廢水處理站正常運行,并確保排放物達到國家和地方排放標準,這是取得排污許可證企業的法定責任,該責任不能通過民事約定來解除。申言之,藏金閣公司作為排污主體,具有監督首旭公司合法排污的法定責任,依照《委托運行協議》其也具有監督首旭公司日常排污情況的義務,本案違法排污行為持續了1年8個月的時間,藏金閣公司顯然未盡監管義務。

  第二,無論是作為排污設備產權人和排污主體的法定責任,還是按照雙方協議約定,藏金閣公司均應確保廢水處理設施設備正常、完好。2014年8月藏金閣公司將廢酸池改造為1號廢水調節池并將地下管網改為高空管網作業時,未按照正常處理方式對池中的120mm口徑暗管進行封閉,藏金閣公司亦未舉證證明不封閉暗管的合理合法性,而首旭公司正是通過該暗管實施違法排放,也就是說,藏金閣公司明知為首旭公司提供的廢水處理設備留有可以實施違法排放的管網,據此可以認定其具有違法故意,且客觀上為違法排放行為的完成提供了條件。

  第三,待處理的廢水是由藏金閣公司提供給首旭公司的,那么藏金閣公司知道需處理的廢水數量,同時藏金閣公司作為排污主體,負責向環保部門繳納排污費,其也知道合法排放的廢水數量,加之作為物業管理部門,其對于園區企業產生的實際用水量亦是清楚的,而這幾個數據結合起來,即可確知違法排放行為的存在,因此可以認定藏金閣公司知道首旭公司在實施違法排污行為,但其卻放任首旭公司違法排放廢水,同時還繼續將廢水交由首旭公司處理,可以視為其與首旭公司形成了默契,具有共同侵權的故意,并共同造成了污染后果。

  第四,環境侵權案件具有侵害方式的復合性、侵害過程的復雜性、侵害后果的隱蔽性和長期性,其證明難度尤其是對于排污企業違法排污主觀故意的證明難度較高,且本案又涉及到對環境公益的侵害,故應充分考慮到此類案件的特殊性,通過準確把握舉證證明責任和歸責原則來避免責任逃避和公益受損。綜上,根據本案事實和證據,藏金閣公司與首旭公司構成環境污染共同侵權的證據已達到高度蓋然性的民事證明標準,應當認定藏金閣公司和首旭公司對于違法排污存在主觀上的共同故意和客觀上的共同行為,二被告構成共同侵權,應承擔連帶責任。

  (生效裁判審判人員:裘曉音、賈科、張力)

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